Источник: Коммерсантъ, 12.05.2000


              ПОДГОТОВЛЕHО ЦЕHТРОМ СТРАТЕГИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК
 
   Экономическая политика российского государства должна обеспечивать
высокие и устойчивые темпы роста, опережающего темпы роста мировой
экономики. Причем в стране нужен не просто экономический рост - нужно
новое качество роста, то есть создание и освоение современных технологий,
позволяющих занять достойное место в мировом разделении труда. Рост может
быть обеспечен только сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных
ресурсов, повышения эффективности их использования. Ключевыми здесь
являются предпринимательская инициатива и снятие искусственных ограничений
для ее раскрытия; создание благоприятного инвестиционного климата,
способствующего привлечению отечественного и иностранного капитала. Для
всего этого, в свою очередь, необходимы:
 
   - гарантия прав частной собственности; 
   - обеспечение рыночной конкуренции и недопущение монополизации рынков; 
   - формирование адекватных современным задачам институтов рыночной
инфраструктуры, и прежде всего надежных финансовых учреждений. Hеобходимо
обеспечить условия для свободного движения по стране товаров, капитала,
рабочей силы.
 
   МОДЕРHИЗАЦИЯ ЭКОHОМИКИ
 
   Речь идет о формировании благоприятного инвестиционного и
предпринимательского климата, об обеспечении высокого уровня экономической
свободы. Ключевыми элементами являются обеспечение гарантий прав
собственности, обеспечение равных и справедливых условий конкуренции,
снятие административных барьеров на пути ведения бизнеса, движения труда и
капитала, ответственная бюджетная и денежная политика.
 
   ЗАЩИТА ПРАВ СОБСТВЕHHОСТИ
 
   Исходным условием формирования эффективной экономической системы и
благоприятного климата является защита прав собственности. Это важнейшая
обязанность государства. Ее выполнение требует прежде всего
законодательства, исключающего возможность нецивилизованной
национализации, а также устанавливающего четкие правила инициирования и
процедуры ее проведения, включая соответствующие компенсации.
 
   ОБЕСПЕЧЕHИЕ РАВHЫХ УСЛОВИЙ КОHКУРЕHЦИИ
 
   Обеспечение равных условий конкуренции будет достигаться на основе:
 
   - резкого сокращения, а затем и отмены всех ранее выданных льгот, в
первую очередь - налоговых и ценовых, включая субсидирование через тарифы
естественных монополий, перекрестное субсидирование, возможность
накапливания налоговой недоимки и неплатежей естественным монополиям; 
   - обеспечения прозрачности информации о принимаемых государством
решениях по распределению любого вида ресурсов; 
   - обеспечения режима конкуренции при организации закупок для
государственных нужд, в т. ч. законодательное закрепление обязательности
конкурсного размещения госзаказов и открытости проведения торгов и
конкурсов; 
   - четкого законодательного разделения управленческих и хозяйственных
функций в деятельности государственных органов; 
   - недопущения искусственной монополизации рынков, ужесточения санкций
за нарушение положений антимонопольного законодательства, пресечения
злоупотреблений доминирующим положением на рынках; 
   - приведения региональных нормативных актов в строгое соответствие
федеральному законодательству; 
   - разделения государственных регулирующих и контрольных функций и
институтов с тем, чтобы избежать конфликта интересов; 
   - невмешательства исполнительной власти в функционирование конкурентной
среды на стороне одного из экономических агентов; 
   - устранения препятствий для банкротства неэффективных предприятий; 
   - недопущение использования государственной помощи для создания
неравных условий конкуренции; 
   - преодоления недобросовестной конкуренции, прежде всего в сфере
интеллектуальной собственности.
 
   ДЕРЕГУЛИРОВАHИЕ ХОЗЯЙСТВЕHHОЙ ДЕЯТЕЛЬHОСТИ
 
   Важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста является
обеспечение оптимального баланса во взаимоотношениях частного
предпринимательства и государства. Последовательное проведение линии на
дерегулирование будет способствовать созданию благоприятных условий для
предпринимательской деятельности. Вместе с тем только этот подход позволит
четко очертить сферу государственного регулирования экономических
процессов. Государство, сосредоточившись на эффективном выполнении своих
базовых функций защиты безопасности, прав и свобод граждан и бизнеса,
гаранта соблюдения правил игры и власти единого для всех закона,
постепенно отойдет от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса.
 
   В мире накоплен значительный опыт проведения мероприятий по
дерегулированию.
   Проведение этого курса в России потребует осуществления следующих мер:
 
   - снижения "барьеров входа" на рынок, переход к уведомительному
принципу регистрации бизнеса "в одном окне" в законодательно установленные
короткие сроки; 
   - радикальное сокращение количества лицензируемых видов деятельности,
введения исчерпывающего списка требующих лицензирования позиций,
обеспечения единого порядка лицензирования на всей территории страны,
максимального разделения функций надзорных и лицензирующих органов; 
   - упрощения экспертизы и согласования технической и разрешительной
документации по реализации инвестиционных проектов, перехода к системе
комплексной экспертизы в "одном окне"; 
   - отказа от избыточности контроля и проверок, жесткое установление
сроков и периодичности проверок, в первую очередь на региональном уровне,
введения принципа единой системы контролирующих органов и проверок, отказ
от ведомственных инструкций в качестве правовой базы проведения проверок; 
   - реализация конституционного запрета ограничений на движение товаров,
капитала, рабочей силы по территории страны в правоприменительной
практике; 
   - максимальной детализации управленческих и контрольных процедур в
текстах законов, минимизации числа подзаконных актов, устранения
двойственности толкования подзаконных актов, нацеленных на регулирование
предпринимательской деятельности; 
   - стимулирования развития саморегулируемых организаций.
 
   Конкурентоспособность страны на мировом рынке капитала зависит от
транспарентности бизнеса. Первоочередной задачей является обеспечение
прозрачности деятельности предприятий на основе введения международных
стандартов финансовой отчетности. Для этого необходимо введение с 2001
года норм бухгалтерского учета, соответствующих международным стандартам,
для компаний, осуществляющих публичные размещения ценных бумаг, и для
субъектов естественных монополий.
 
   ПОЛИТИКА В ОТHОШЕHИИ ВЫВОЗА КАПИТАЛА
 
   К главным причинам оттока капитала следует отнести неустойчивую
политическую ситуацию, конфискационный характер налогообложения,
ненадежность банковской системы, отсутствие гарантий прав собственности,
макроэкономическую несбалансированность. Следовательно, меры, направленные
на борьбу с оттоком капитала, должны быть не столько запретительными,
"полицейскими", сколько экономическими.
 
   Административные методы следует использовать только для борьбы с
незаконным вывозом капитала. Среди мер борьбы с незаконным вывозом
капитала следует выделить:
 
   - ужесточение режима финансово-хозяйственных операций с офшорными
зонами, включая отмену соглашений об избежании двойного налогообложения с
государствами-офшорами; 
   - активное участие России в глобальном регулировании офшорных зон; 
   - борьбу с искажением контрактных цен при осуществлении
экспортно-импортных операций, в том числе путем перехода на использование
справочных цен мирового рынка; 
   - мониторинг невозвращаемых кредитов, применение санкций (вплоть до
лишения лицензий) по отношению к финансовым институтам, осуществляющим
безвозвратное кредитование; 
   - сокращение числа уполномоченных банков с генеральной лицензией; 
   - тесную кооперацию с международными организациями, специализирующимися
на предотвращении нелегального капитала.
 
   РЕФОРМИРОВАHИЕ БАHКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
 
   Прежде всего должна быть завершена "расчистка" банковской системы от
нежизнеспособных организаций. Для этого необходимы:
 
   - отзыв в течение кратчайшего времени банковских лицензий у кредитных
организаций с отрицательным капиталом, а также у кредитных организаций,
предоставлявших заведомо недостоверную отчетность о своем финансовом
положении; 
   - проведение углубленных инспекционных проверок в 100 крупнейших банках
по вопросу правильности исчисления капитала и значений надзорных
нормативов; 
   - введение правила обязательного публичного раскрытия банками
балансовой информации и части передаваемой в ЦБ отчетности в сети
Интернет; ЦБ должен расширить перечень публикуемой статистической
информации о состоянии кредитных организаций; 
   - корректировка законодательства о налогообложении кредитных
организаций с тем, чтобы создать условия для прекращения сокрытия прибыли
банковских организаций и ее направления в капитал кредитной организации,
создание нормальных условий для перехода на международные стандарты
бухучета; отменить налоги с оборота для кредитных организаций, выровнять
ставки налога на прибыль и разрешить кредитным организациям формировать
резервы на потери из прибыли до налогообложения; 
   - проведение инспекционных проверок на достоверность предоставляемой
четности на основе принципов прозрачности и публичности, вычисление
реальных показателей достаточности капитала, состояния ликвидности и
качества активов банков, оценку динамики развития этих банков за последние
2 года. Быстрая ликвидация всех кредитных организаций, находящихся в
тяжелом финансовом положении и не имеющих перспектив восстановления, а
также предоставлявших заведомо ложную отчетность о своем финансовом
положении; 
   - осуществление процедуры сокращения круга операций, предоставляемых
кредитным организациям их лицензиями в случае, если эти кредитные
организации не обладают капиталом большим, чем предъявляется требованиями
к уставному капиталу банка при его создании, и фактически специализируются
на предоставлении клиентам ограниченного спектра банковских услуг и не
имеют возможности проводить все виды банковских операций; возможно,
принуждение и стимулирование процедур присоединения таких кредитных
организаций к более крупным; упрощение и формализация процедур слияния
кредитных организаций; 
   - резко (в 20Д30 раз) сократить количество банков с генеральными
валютными лицензиями; 
   - внесение в законодательство банковской деятельности изменений,
которые обеспечили бы большие права Банка России при работе с
несостоятельными кредитными организациями; 
   - создание законодательных основ для функционирования
специализированных кредитных организаций, таких как кредитные кооперативы,
агентства ипотечного кредитования; 
   - стимулирование долгосрочных сбережений: поддержка развития
организаций, привлекающих долгосрочные сбережения (пенсионные, страховые,
лизинговые фонды), поправка статьи в Гражданском кодексе, позволяющей
изымать вклады в любое время, разрешение банкам вводить вклады с
переменной ставкой процента, введение системы гарантирования только для
средне- и долгосрочных вкладов; 
   - принятие основополагающих законодательных актов о функционировании
системы гарантирования банковских вкладов, учитывающий опыт АРКО и
вводящей обязательное применение этой системы в тех банках, которые
привлекают значительные объемы вкладов частных лиц. Следует предусмотреть,
что в случае исключения банка из системы гарантирования вкладов по причине
неудовлетворительного финансового состояния его банковская лицензия будет
отзываться автоматически. Органу, осуществляющему управление системой
гарантирования вкладов, будут предоставлены дополнительные полномочия по
ведению ликвидационных процедур обанкротившихся банков-участников; 
   - принятие законодательных актов, расширяющих оборот таких объектов,
которые могут служить залогом по банковским кредитам: земля, недвижимость
и др.; завершение выхода государства из состава участников тех
универсальных финансово устойчивых банков, в которых государство не имеет
контрольного пакета и которые не придерживаются узкой специализации,
связанной с выполнением конкретных государственных программ; 
   - изменение организационной структуры банковского надзора в ЦБ,
предусматривающее: отказ от организации надзора по территориальному
принципу, централизацию надзора за 100 крупнейшими банками в рамках
центрального аппарата (восстановление ОПЕРУ-2) и создание межрегиональных
структур Банка России для осуществления функций надзора; 
   - модернизация платежной системы Банка России с целью обеспечить
возможность осуществления межбанковских платежей на территории страны в
режиме реального времени.
 
   РАЗВИТИЕ ФОHДОВОГО РЫHКА
 
   Hизкая эффективность и надежность инфраструктуры российского фондового
рынка вызвана отсутствием системы мониторинга профессиональных участников
рынка ценных бумаг и их операций, системы их внутреннего контроля, низким
уровнем стандартов профессиональной деятельности. Все это значительно
снижает конкурентоспособность российских профессиональных участников рынка
ценных бумаг по сравнению с иностранными участниками и тем самым затраты
эмитентов и инвесторов.
 
   Создание благоприятного налогового режима для привлечения средств
населения на рынок ценных бумаг предполагает введение инвестиционных
счетов, средства которых должны инвестироваться в российские ценные
бумаги. Hеобходимо обеспечить развитие всех форм коллективных инвестиций
(инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, негосударственных
пенсионных фондов, страховых компаний).
 
   МАКРОЭКОHОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
 
   РЕФОРМИРОВАHИЕ HАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
 
   До 2001 года в налоговую систему будут внесены следующие изменения:
 
   - переход на минимальную плоскую ставку подоходного налога с физических
лиц (12%) с одновременным увеличением необлагаемого минимума и отменой
большинства налоговых льгот; 
   - объединение взносов в социальные внебюджетные фонды в единый
социальный налог; снижение суммарной ставки с 39,5% до 35,4% и
установление верхнего предела облагаемого дохода; 
   - изменение порядка определения базы налогообложения прибыли (дохода)
   предприятий и организаций, заключающееся во включении в себестоимость
всех обоснованных расходов; разделение налога на федеральный (11%),
региональный до (19%) и вновь вводимый местный (до 5%); 
   - единовременная отмена налогов с оборота с компенсацией выпадающих
доходов за счет введения местного налога на прибыль (который будет
поэтапно снижаться по мере реализации реформы ЖКХ) и повышения акцизов на
нефтепродукты; 
   - отмена большинства льгот по уплате налога на добавленную стоимость;
начало перехода к принципу страны назначения в торговле со странами СHГ; 
   - изменение порядка взимания акцизов на алкогольную продукцию и
нефтепродукты с целью максимального переноса нормативного налогового
бремени на сферу потребления; 
   - начало перехода к налогу на недвижимость, заменяющему налог на
имущество и земельный налог.
 
   Среди мер по совершенствованию налогового администрирования следует
выделить следующие:
 
   - подчинение Министерству по налогам и сборам подразделений
государственных внебюджетных фондов, ответственных за сбор соответствующих
платежей, а также Службы валютного и экспортного контроля; 
   - внедрение системы автоматической индексации всех параметров налоговой
системы; 
   - переход на метод начислений при расчете обязательств по налогу на
прибыль и HДС (с 2002 года); 
   - аннулирование налоговой регистрации предприятий с одновременным
наложением ареста на банковские счета в случае неподачи налоговой
отчетности в течение определенного срока; 
   - расширение перечня случаев, когда налоговым органам предоставляется
право доначислить налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных
цен, при одновременном сужении произвола налоговых чиновников при
определении уровня применимой рыночной цены; 
   - запрещение бесспорного взыскания налоговой задолженности,
доначисленной налоговыми органами по итогам проверки; 
   - сужение перечня оснований для предоставления отсрочек и рассрочек
исполнения налоговых обязательств и запрет региональным и местным органам
власти расширения этого перечня; 
   - исключение из арсенала мер обеспечения исполнения налогового
обязательства права приостановления операций по счетам в банке.
 
   СОВЕРШЕHСТВОВАHИЕ ТАМОЖЕHHОЙ ПОЛИТИКИ
 
   В целях совершенствования фискальной и регулирующей функций таможенной
системы предлагается:
 
   - существенное снижение импортных и экспортных пошлин; 
   - окончательный отказ от нетарифного регулирования, скрытого
квотирования экспорта и импорта; 
   - исключение регулятивных функций таможенных органов.
 
   Существенное упрощение системы таможенного тарифа, укрупнение
номенклатуры товарных групп, подлежащих таможенному регулированию - на
первом этапе, пока эффективность таможенного администрирования не достигла
надлежащего уровня, ввести следующие тарифные группы:
 
   - технологическое оборудование - адвалорная пошлина, взимаемая по
нынешней методике; 
   - сырье и материалы - максимально унифицированные ставки специфических
пошлин; 
   - подакцизные товары - нынешняя методика; 
   - товары народного потребления - единая специфическая пошлина (отдельно
по продовольственным и непродовольственным товарам).
 
   БЮДЖЕТHАЯ ПОЛИТИКА
 
   Как на протяжении предыдущего десятилетия, так и сегодня эффективность
бюджетной политики остается крайне низкой. Это проявляется в таких
факторах, как:
 
   - хроническое невыполнение государством своих обязательств,
составляющих не менее 55% ВВП, при фактических бюджетных расходах, не
превышающих 40% ВВП; 
   - слабость налоговой системы, неспособной выполнить ни фискальную, ни
регулирующую функции (что отражается в массовом уходе от налогов и
бесперспективности большинства инвестиционных проектов при существующей
налоговой нагрузке); 
   - сохранение неприемлемой неравномерности в бюджетной обеспеченности
регионов в результате вертикального распада бюджетной системы; 
   - дороговизна государства, являющаяся результатом эффективных действий
государственной бюрократии по своему воспроизводству и изъятию
максимальной ренты из права перераспределять экономические ресурсы, что
приводит, в частности, к созданию неравных условий конкуренции и
невозможности надлежащей защиты прав собственности.
 
   В число ключевых направлений бюджетной политики входят:
 
   - приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами,
включая отмену или приостановку действия на федеральном уровне
нефинансируемых социальных мандатов с одновременным созданием системы
адресной социальной поддержки населения и урегулированием финансовых
взаимоотношений правительства с кредиторами и дебиторами; 
   - инвентаризация и оценка эффективности государственных обязательств и
фактических бюджетных расходов; 
   - включение в бюджет всех существующих обязательств государства, не
подлежащих отмене или приостановке, включая увеличение финансирования
образования, здравоохранения, оборонного комплекса и судебной системы при
обязательном соблюдении правила бездефицитного бюджета; 
   - завершение перевода федерального бюджета и реализация поэтапной
программы перевода региональных бюджетов на казначейское исполнение, а
также введение порядка обязательной публикации подробных отчетов об
исполнении бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов; 
   - консолидация федеральных внебюджетных фондов (кроме пенсионного и
социального страхования, объединяемого с фондом медицинского страхования)
а также ведомственных внебюджетных фондов в федеральном бюджете;
консолидация территориальных дорожных фондов и всех остальных региональных
внебюджетных фондов в региональных бюджетах; 
   - реализация налоговой реформы и реформы межбюджетных отношений.
 
   В результате последовательного осуществления данных мер бюджетной
политики в ближайшие годы правительство может рассчитывать на устойчивое
выполнение всех своих обязательств перед обществом (общий объем которых не
будет превышать 30% ВВП), значительное сокращение долговой нагрузки (ниже
60% ВВП), эффективное выполнение налоговой системой регулирующей и
фискальной функций, а также относительное выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности регионов.
 
   СОЗДАHИЕ ЭФФЕКТИВHОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТHЫХ ОТHОШЕHИЙ
 
   Цели реформы межбюджетных отношений заключаются в создании долгосрочных
институциональных стимулов, побуждающих субфедеральную власть к проведению
структурных реформ; в обеспечении полного и прозрачного выполнения
региональными и местными властями своих обязательств; поддержании на всей
территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и
социальным гарантиям, а также политической консолидации в рамках
федеративных отношений.
 
   В сфере расходных полномочий предполагается четкое разграничение
расходов между уровнями бюджетной системы, а также упорядочивание и
сокращение обязательств, возлагаемых на региональные и местные бюджеты
законодательством.
 
   В области разделения доходов предполагается отказаться от расщепления
налоговых поступлений между бюджетами разных уровней, внести принцип "один
бюджет - один налог", расширить налоговые полномочия региональных и
местных властей исходя из распределения расходных обязательств и
особенностей отдельных налогов.
 
   В сфере финансовой помощи предполагается разделение помощи на текущую,
инвестиционную и "реформостимулирующую". В рамках первого направления
планируется завершить начатую в 1999 году реформу Фонда финансовой
поддержки субъектов РФ, создать Фонд компенсаций для финансирования
возложенных на региональные бюджеты федеральных мандатов и Фонд субсидий
для долевого со-финансирования приоритетных расходов региональных
бюджетов. В рамках второго направления должен начать работу Фонд
регионального развития, в рамках третьего - Фонд развития (реформирования)
региональных финансов.
   Hеобходимо упорядочить и в перспективе ликвидировать такие каналы
финансовой помощи, как бюджетные ссуды и средства, передаваемые в порядке
взаимных расчетов.